Основные направления совершенствования методологического обеспечения в области формирования проекта федерального бюджета включают в себя:

а) пути совершенствования бюджетной классификации;

б) формирование принципов бюджетного планирования и контроль их соблюдения;

в) определение условий и порядка применения различных форм бюджетного планирования;

г) выбор способов бюджетного планирования;

д) определение порядка организации работ по осуществлению бюджетного планирования и др.

Нужно отметить особую актуальность нового подхода к формированию принципов финансового планирования, который заключается в ориентации на достижение конкретных результатов. В этом направлении уже ведется работа в ряде федеральных органов исполнительной власти по апробации механизмов программно-целевого бюджетирования.

Составление прогноза консолидированного бюджета и проекта федерального бюджета РФ осуществляется с использованием следующих исходных материалов:

а) нормативных и директивных документов – налогового законодательства, Бюджетного послания Президента РФ и др.;

б) экономической информации – прогноза социально-экономического развития, плана развития государственного сектора экономики, прогноза сводного финансового баланса;

в) экономических нормативов – нормативов финансовых затрат по направлениям расходов.

Разработка программ государственных внешних и внутренних заимствований РФ включает определение источников заимствования, сумм заимствования, сроков погашения, цели заимствования и направления использования, оценку расходов на обслуживание государственного долга.

Порядок составления проекта федерального бюджета предполагает, что он является исключительной прерогативой Правительства РФ. Определены календарные сроки выполнения каждого этапа работы над федеральным бюджетом на очередной год. Существует установленный режим обсуждения, принятия и утверждения федерального бюджета. По аналогии с разработкой федерального бюджета установлен порядок формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, для которых предусмотрена возможность внесения поправок соответствующими органами власти (при условии, что не будут нарушены требования Бюджетного кодекса РФ).

В России наблюдается рост активности в сфере государственного планирования, проявляющийся как в расширении масштабов планирования, распространении его на разные сферы и уровни государственного управления, так и в совершенствовании методологии процесса планирования.[27] Несмотря на эти позитивные тенденции, сложившаяся к настоящему времени практика планирования еще далека от оптимального уровня. Качество планов и программ далеко не в полной мере соответствует потребностям управленческого процесса, важнейшим структурным элементом которого является государственный план.

В рамках сложившихся организационных форм государственного планирования трудно достичь принципиальных сдвигов в качестве планирования. Ряд объективных и субъективных факторов составляет те ограничительные условия, которые препятствуют формированию более совершенной модели государственного планирования. Необходим поиск инновационных решений в области государственного менеджмента (истеблишмента), которые позволили бы более эффективно использовать ресурсы, затрачиваемые на цикл плановых работ. В этом направлении следует осуществить комплексную разработку новой модели планового процесса, в которой последовательно соблюдались бы изложенные в табл. 1 принципы планирования.

Такая модель уже существует и вполне успешно функционирует в сфере корпоративного менеджмента и именуется контроллингом. Контроллинг является общепризнанным, эффективным инструментом управления. Его потенциальные возможности достаточны для применения на уровне государственного управления и, в частности, при реализации важнейшей функции государственной власти – планирования. Для реализации этой идеи необходимы следующие условия: профессиональное владение научными основами контроллинга, осознанная и целенаправленная деятельность по внедрению контроллинга, существенная модификация методологии контроллинга применительно к новой сфере его использования.

Принимая решение о внедрении системы контроллинга, необходимо учитывать, что, как показывает практика контроллинга на предприятиях, он может оказаться неэффективным при несоблюдении научных основ его организации.

При определении теоретической базы контроллинга как инструмента государственного планирования необходимо решить следующие основные задачи.

1. Определить статус контроллинга как структурного элемента системы планирования. При этом контроллинг как элемент единой системы обладает теми же признаками и свойствами, что и система в целом. Но, будучи относительно самостоятельным и специфическим элементом этой системы, контроллинг обладает своими особыми качествами и находится в специфических формах взаимодействия с другими элементами системы и системой планирования в целом. Контроллинг является инструментом планирования, поэтому его функции имеют форму «услуги», т. е. он призван выполнять обязанности по методическому и информационно-аналитическому сопровождению, по подготовке проектов. Контроллинг не может исполнять функцию принятия решений.

2. Определить основные признаки контроллинга, отличающие его от иных структурных элементов системы государственного управления. К числу таких признаков относятся: а) независимость службы контроллинга от иных структурных элементов системы, что должно обеспечить объективность получаемых результатов; б) отсутствие права принимать управленческие решения, ограничиваясь функцией их сопровождения, поддержки; в) наличие права запрашивать и получать необходимую для работы информацию; г) в основе работы контроллеров должны быть новейшие научные разработки в области планирования, а также необходимо осуществление самостоятельного творческого поиска и разработки новых методологических решений; д) контроллинг как централизованная система связывает воедино все звенья участников и разработчиков плана, обеспечивая функцию координации и взаимосогласования.

3. Контроллинг, будучи структурным элементом планирования, должен, как и планирование в целом, осуществляться как непрерывный процесс, включающий определенные этапы и фазы. Их характер и содержание определяются особенностями предмета и сферы планирования. Так, отраслевое планирование осуществляется по иным правилам и методам, чем региональное планирование. Соответственно будет определяться и специфика контроллинга.

4. Разработать и последовательно соблюдать определенный алгоритм (регламент) функционирования службы контроллинга, т. е. должны быть определены механизмы взаимодействия службы контроллинга с иными участниками процесса планирования, пределы полномочий и обязанностей; установлен порядок финансирования, приемки выполненной работы, контроля качества результатов и т. д.

5. Возможно существование нескольких моделей контроллинга в зависимости от принятого порядка организации и методологии процесса планирования, от особенностей предмета и объекта планирования, от величины горизонта планирования, от располагаемых информационных технологий. Конкретный вид модели контроллинга обязан соответствовать особенностям практики планирования в каждом конкретном случае, но при этом должны соблюдаться общие принципы и правила контроллинговой деятельности в планировании. Учитывая, что обычно разрабатывается и реализуется одновременно комплекс планов, модель контроллинга необходимо сориентировать на выполнение функций контроллинга по всему циклу работ в области планирования. Конкретные же исполнители осуществляют свои специализированные функции в области планирования. Главной особенностью контроллинга является то, что он интегрирует, координирует и обеспечивает единство, эффективность всего цикла выполняемых плановых процедур.