Неожиданно легкое свержение царизма обернулось столь же неожиданными трудностями иного порядка: поиск новой формы организации власти, которая удовлетворила бы всех, оказался чрезвычайно нелегким делом. Появилось сразу два претендента на политическую власть. Один из них — Временное правительство, сформированное из либеральных депутатов Думы, намеревалось играть роль блюстителя власти до тех пор, пока в России не будет создано новое постоянное правительство. Временное правительство было признано и в России и за границей, однако действенной реальной властью почти не обладало, не имея налаженного административного аппарата и полиции. Кроме того, оно взвалило на себя непосильное бремя ведения непопулярной войны. Конкурентом Временного правительства в дележе власти с самого начала был Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов. Этот Совет, где большевики первоначально составляли меньшинство и преобладали социалисты, был своеобразным законодательным органом, объединявшим радикальную интеллигенцию, рабочих и солдат. Такие же советы быстро создавались по всей стране. Их целью было «углубление» революции путем полного преобразования общества на социалистических началах. Постоянное противостояние этих двух органов, столкновения и противоречия между ними сеяли еще большую неразбериху и анархию, оставляя открытым вопрос о власти в бывшей империи.

Беспорядок довольно быстро охватил все сферы жизни революционной России. Необходимость перемен, подтвержденная революцией, стала для многих, особенно для Советов, оправданием их азартного стремления низвергнуть ранее общепринятые устои и общественные институты. Например, 14 марта был издан печально известный приказ № 1 Петроградского Совета (Временное правительство не смогло заблокировать его), в соответствии с которым в войсках создавались солдатские комитеты, избираемые демократическим путем и имевшие огромные полномочия в решении всех насущных проблем. Власть офицеров имела силу лишь в боевых ситуациях. Этот приказ окончательно подорвал и без того призрачную дисциплину и в конечном счете способствовал полному развалу армии. Летом, когда миллионы деморализованных, распаленных радикальной пропагандой вооруженных солдат хлынули с фронта, направляясь по домам, элементарному общественному порядку пришел конец.

Наблюдая слабые попытки восстановить и наладить политическую власть в те хаотические времена, нужно всегда помнить, что те, кто имел мужество это делать, находились в положении строителей, возводящих дом там, где постоянно проваливается фундамент.

Весть о падении царизма пришла в Киев 13 марта 1917 г. В течение нескольких дней представители основных городских учреждений и организаций сформировали Исполнительный комитет, взявший на себя роль блюстителя порядка в качестве местного органа Временного правительства. Практически одновременно леворадикальные силы сгруппировались в Киевском Совете рабочих и солдатских депутатов. Однако, в отличие от Петрограда, в Киеве на историческую сцену вышел третий актер: украинцы создали собственную организацию — «Центральну Раду». Ее учредителями стали умеренные либералы из ТУП, возглавляемые Евгеном Чикаленко, Сергием Ефремовым и Дмитром Дорошенко, и социал-демократы во главе с Володимиром Винниченко и Симоном Петлюрой. Несколькими неделями позже в Центральную Раду вошла набиравшая вес «Українська партія соціалістів-революціонерів», представленная Миколой Ковалевским, Павлом Христюком и Микитой Шаповалом. Президентом Центральной Рады был избран вернувшийся из ссылки Михайло Грушевский, пользовавшийся широкой известностью и уважением. Таким образом, в отличие от русских в Киеве, разделившихся на умеренных в Исполнительном комитете и радикалов в Совете, украинцы всех идеологических течений объединились в едином представительном органе.

Совершенно неожиданно для многих Центральная Рада получила немедленную и неуклонно растущую поддержку. В Петрограде и Киеве состоялись грандиозные публичные манифестации украинцев в честь ее создания. 19 апреля в Киеве открылся Украинский национальный конгресс, на который съехалось 900 делегатов со всей Украины, от украинских общин бывшей империи, различных экономических, просветительных, военных и благотворительных организаций. На конгрессе были избраны (уже чисто формально) 150 представителей в Центральную Раду, Грушевского утвердили ее президентом. 18 мая 1917 г. Украинский военный съезд, собравший свыше 700 делегатов, поручил своим представителям также войти в состав Центральной Рады. Приблизительно месяц спустя такое же решение приняла тысяча делегатов Украинского крестьянского съезда. Вслед за ними поддержку Центральной Рады провозгласил съезд рабочих депутатов. Вдохновленная этими проявлениями широкого доверия, Рада уже видела себя совсем в ином свете: не как представителя небольшой группы украинцев-патриотов, а как всеукраинский парламент.

Характеризуя социальное происхождение большинства сторонников Центральной Рады, кровно заинтересованных в ее существовании, можно, используя излюбленный марксистский термин, назвать его мелкобуржуазным: тут мы найдем интеллигенцию и так называемую полуинтеллигенцию (сельских учителей и священников, мелких чиновников и земских служащих), младших офицеров и зажиточных крестьян. Эти люди, в большинстве своем связанные с селом, руководствовались не только традиционной для украинской интеллигенции заботой о сохранении и развитии украинской культуры, но и, не в последнюю очередь, прагматическими соображениями: свое, так сказать, домашнее правительство чутче откликалось бы на их нужды. Равным образом украинское крестьянство рассчитывало на то, что Центральная Рада эффективнее, чем власть в далеком Петрограде, решит земельный вопрос, а украинские солдаты лелеяли надежду, что она быстрее, чем российское правительство, избавит их от тягот войны.

Впрочем, в Украине были также такие социальные и этнические группы, которые не признавали Центральную Раду. Не только русские консерваторы, но даже умеренные были напуганы перспективой распада «единой и неделимой России» в результате роста политического самосознания украинцев. Русские радикалы, со своей стороны, видели в украинском национальном движении угрозу «единству рабочего класса». Наконец евреи, немалым образом связанные с русской культурой и деятельно участвовавшие в русских социалистических партиях, также искоса смотрели на Центральную Раду. Итак, небольшое, но сосредоточенное в стратегически важных точках городское меньшинство было в общем весьма обеспокоено неожиданным появлением Центральной Рады.

Тем временем действенность власти Временного правительства становилась все более призрачной. Пользуясь этим, Центральная Рада решила усилить свои позиции. Добиваясь признания в качестве высшей политической власти в Украине, она издала 23 июня свой Первый Универсал, в котором говорилось: «Пусть будет Украина свободной. Не отделяясь от всей России, не порывая отношений с государством Российским, пусть народ украинский на своей земле имеет право сам устраивать свою жизнь». Вскоре после этого Центральная Рада объявила о создании «Генерального Секретаріату», который должен был действовать как исполнительный орган правительства. Возглавленный Винниченко и состоявший из восьми министров, среди которых преобладали социал-демократы, он взял на себя ответственность за управление Украиной.

Эти действия вызвали возмущение русских в Украине и Временного правительства в Петрограде. Последнее в середине июля прислало в Киев для переговоров делегацию во главе с А. Керенским. Однако, ослабленные катастрофическим провалом своего наступления в Галичине, русские были вынуждены смириться и признать, хотя и с большими оговорками, право Генерального Секретариата управлять пятью украинскими губерниями — Киевской, Полтавской, Подольской, Волынской и Черниговской. Этим Центральная Рада фактически достигла высшей точки своего влияния и власти.

Русские и еврейские партии без особой охоты, но все же дали согласие войти в Центральную Раду в обмен на обещание широкой культурной автономии для своих народов в Украине. В этот момент Центральная Рада состояла из 822 мест, из которых приблизительно четверть принадлежала русским, польским, еврейским и другим неукраинским партиям. Идеологически она ориентировалась на левые силы. Достигнув согласия, хотя и достаточно условного, с Временным правительством и национальными меньшинствами, Центральная Рада получила наконец возможность заняться делом управления Украиной.